Текст: Татьяна Катасонова, Андрей Ситников
Ветеринарный врач, научный работник, предприниматель, чиновник и опять предприниматель — такой карьерой с заходом во власть в нашей отрасли мало кто может похвастать. И вот появился прецедент. Сергей Карташов, будучи ветеринарным специалистом и успешным бизнесменом, в 2012 году стал начальником Управления ветеринарии Ростовской области. Конечно, он не мог не привнести в систему государственного менеджмента свой предпринимательский опыт, своё видение устройства и методов работы госветслужбы. Мы поговорили с Сергеем Николаевичем о его пребывании во власти, о том, для чего и как он проводил реформы, и что из этого получилось.
Справка
Карташов Сергей Николаевич. Родился в 1969 году в Ростове-на-Дону. Доктор биологических наук, профессор, лауреат премии «Золотой скальпель».
С 1986 по 1987 год работал санитаром скорой медицинской помощи в г. Шахты. В 1992 принят на работу в Шахтинскую СББЖ ветеринарным фельдшером. В 1993 году окончил Донской сельскохозяйственный институт по специальности «Ветеринария» и переведён на должность заведующего Ново-Азовским ветеринарным участком. С 2000 по 2008 гг. — директор ветеринарной клиники «Вита» (г. Шахты). С 2003 года — старший научный сотрудник лаборатории патологии и физиологии размножения сельскохозяйственных животных
ГНУ Северо-Кавказский зональный научно-исследовательский ветеринарный институт. С 2007 года — заведующий лабораторией функциональной диагностики болезней сельскохозяйственных животных в том же институте. С апреля 2008 года — заместитель директора ГУРО «Ростоблветлаборатория» по научно-методической работе. В мае 2012 года назначен начальником Управления ветеринарии Ростовской области. 1 апреля 2015 года уволился по собственному желанию.
– До вступления в должность начальника управления ваша карьера развивалась в нескольких направлениях и везде очень успешно. Почему вы вдруг решили пойти на госслужбу?
– Я никогда не планировал быть чиновником, но после ухода из жизни прежнего руководителя управления оказался в числе нескольких кандидатов на эту должность. Долгие годы я наблюдал работу госветслужбы, в какой-то период даже находился внутри неё, поэтому хорошо знал, какой это неповоротливый механизм, но будучи наивным, полагал, что его легко изменить. И вот у меня появилась возможность построить систему эффективного управления. Решение вступить в должность было сложным, я по натуре не чиновник, и особо позитивных ощущений все эти 3 года не испытывал. Некоторые мои коллеги получали удовольствие, но я так и не понял, от чего. Наверное, есть во власти что-то приятное. Работа была тяжёлой и ответственной, и когда что-то не получалось, я сильно переживал.
– Пришлось ли вам менять людей в управлении, нужна ли была вам своя команда?
– Прежде чем дать своё согласие, я спросил у Алексея Ермакова, руководителя одной из лучших частных клиник в Ростове-на-Дону и моего старого друга, готов ли он быть моим заместителем, и он ответил положительно. Да, нужна была новая команда. Сначала мы думали привлекать уже известных нам людей из бизнеса, но это был не лучший вариант, поэтому набирали новых.
– С какой сверхзадачей вы вступали в должность?
– Самое главное — нужно было сделать то же самое, что я сделал ещё в 2000 году в своей клинике, а именно: внедрить сквозную электронную систему управления всеми процессами. Принцип её простой: если ветврач произвёл какое-либо действие, он должен записать это в учётной системе. Если не записал, значит, он этого не сделал, следовательно, и денег не получит. В масштабах ветеринарной службы система, конечно, больше и сложнее, чем в ветклинике, но суть её от этого не меняется. Моя первая задача была в том, чтобы изменить госветслужбу в Ростовской области таким образом, чтобы можно было внедрить такую систему. До вступления в должность я не понимал, почему этого до сих пор не сделали.
– И когда вступили, причина открылась…
– Да, из-за дискретности госветслужбы. В Ростовской области она состояла из 58 по сути автономных организаций — каждая имела свою бухгалтерию, свою отчётность, своих юристов и руководителей. Но функции у всех этих организаций одинаковые — проведение противоэпизоотических мероприятий, обеспечение прослеживаемости и безопасности сырья и продуктов питания. Эти функции должны выполняться в рамках единой системы. В идеале ветслужба должна быть единой на уровне всего государства. Моя задача была провести объединение на местном уровне, сделать единую бухгалтерию и учётную систему.
Первый год мы убеждали руководителей региона начать реформу именно по принципу полной централизации службы. Они понимали, что нужно что-то менять, но уж слишком радикально был поставлен вопрос — объединить то, что десятилетиями было разрозненным. Убедили. Ориентиром для нас являлась Москва, где ветслужба такая же большая, как в нашем регионе, но единая. Разница только в том, что в Ростовской области не так хорошо развиты системы связи, в первую очередь интернет и транспортная инфраструктура.
Начали мы с создания высокопрофессионального центрального аппарата ветеринарной службы. Было принято решение формировать основную команду наобластной СББЖ, которую возглавил Алексей Ермаков. Аппарат управления ветеринарии для быстрых изменений был непригоден и недостаточен — число функциональных управленцев составляло в нём 3-4 человека. Изменить сам аппарат управления было сложно, так как всех моих заместителей утверждал губернатор, а штатное расписание управления в обязательном порядке согласовывалось с министерством сельского хозяйства. Я считаю, что без мощного центрального аппарата ветслужба не может существовать. Областная СББЖ стала центром реформы, под неё мы и объединяли всю ветслужбу области.
– Какие практические цели были у объединения?
– В первую очередь нужно было рассчитаться с долгами. Когда я вступил в должность, служба имела 40 млн рублей долга. При годовом бюджете областной СББЖ 228 млн — это много. Долги формировали именно СББЖ, у некоторых из них бюджет был 350 тыс. рублей, а долг 400 тыс. Наша служба была нищая, мизерные зарплаты не позволяли привлекать квалифицированные кадры. При прежней системе СББЖ никогда не справились бы со своими долгами. В таком же положении многие региональные службы в нашей стране, если не сказать, все. В результате реформы мы полностью решили финансовые и кадровые проблемы СББЖ — у них теперь нет долгов, средняя зарплата за год после реорганизации увеличилась с 13 до 20 тыс. рублей, а на самых бедных станциях более чем в 3 раза.
– Какими конкретными действиями удалось избавиться от долгов и повысить зарплаты?
– Главным средством была оптимизация штатов. Каждая СББЖ имела собственный управленческий аппарат, в некоторых из них соотношение исполнительного персонала и управленческого было один к одному. Эти люди действительно были нужны при старой системе, поскольку у бюджетных учреждений сложная отчётность. Кроме того, руководитель станции всегда пытается снять с себя нагрузку, поэтому берёт на работу секретарей, помощников, заместителей, но при низкой зарплате квалификация этих сотрудников не может быть высокой, и следовательно, качество и эффективность их труда тоже. Примерно на 30 станциях были штатные юристы. На одной из станций накопился долг в 1 млн рублей, мы спрашиваем юриста — откуда долг, почему он не оформлен соответствующим образом, его даже через суд вернуть сложно. В ответ юрист просто уволился. Почему руководитель этой СББЖ не задавался таким вопросом раньше, мне не сразу стало понятно, потом выяснилось, что они родственники. Аналогичная ситуация с бухгалтерами. Заканчивается год, нам приходят из налоговой документы — мол, ваши СББЖ зарплату себе платят, а налоги нет.
После объединения мы сделали начальников районных служб директорами филиалов областной СББЖ, лишили их юристов и бухгалтеров, сформировали в Ростове единую юридическую службу и централизованную бухгалтерию. На каждой СББЖ были сторожа, а на некоторых и по шесть-восемь, но имущество всё равно пропадало. Всех сторожей сократили, поставили сигнализацию, что не потребовало больших денег. В целом штат региональной ветслужбы сократился на 500 человек, было 3000, осталось 2500.
Экономили и на производственных расходах. При сравнении работы разных станций выяснились очень интересные факты, например, чтобы выполнить одни и те же противоэпизоотические мероприятия, одна станция тратит бензина на 400 тыс. рублей, а другая на 1,5 млн. Мы снизили нормы расхода бензина для всех станций, не вникая в то, почему возникли такие различия. Доказать какие-либо злоупотребления или махинации очень сложно, не было задачи вывести кого-то на чистую воду. Задача была в том, чтобы установить определённые стандарты работы. В результате комплекса мер мы
сэкономили по всей региональной ветслужбе
100 млн рублей, это позволило увеличить фонд оплаты труда и заработную плату персоналу.
– Коснулись ли перемены условий предоставления платных услуг?
– Мы пересмотрели все договоры, которые заключали руководители СББЖ. Возникла масса вопросов: самый острый — почему цена договора в этой СББЖ одна, а в той — другая? Мы отказались от такой «демократии» — внедрили единый прейскурант, все крупные договоры стали визироваться генеральным директором областной станции. Затем сформировали совокупные хозяйственные затраты региональной ветслужбы, что позволило определить, сколько нам нужно денег, чтобы существовать и в полном объёме выполнять свои задачи. Сумма получилась вполне приемлемая, исходя из неё, мы рассчитали цены на каждую услугу СББЖ и наших лабораторий. В результате цены на услуги снизились в среднем на 20%.
– Как руководители СББЖ относились к изменениям?
– Отрицательно. Объединяться не хотели даже те станции, у которых были долги и которые в результате реформы получили только блага. Очевидно, их руководителям неплохо жилось при прежней системе. Не удалось объединить по некоторым техническим причинам только городскую СББЖ Ростова-на-Дону. Вопрос стоял так: либо мы проводим реформу без Ростова, либо не проводим вообще. Это стало первой уступкой, которую я считаю своей ошибкой. Но даже без столицы региона мы получили огромный положительный эффект: избавились от долгов, компьютеризировали все рабочие места ветврачей во всех 46 филиалах, зарплату повысили до средней по региону, что позволило остановить процесс депопуляции службы.
– Итак, вы провели организационную реформу, чтобы появилась возможность внедрить сквозную электронную систему управления всеми процессами, в том числе выдачей ВСД…
– Да, год мы убеждали руководителей области начать реформу, следующий год её проводили. У нас появилась единая бухгалтерия, единая кадровая служба, общий гараж, отдел информационных технологий, который занимался разработкой электронной системы, её установкой, обслуживанием и развитием. Нужно сказать, что в России нет сквозной программы, которая обеспечивает и отслеживает в реальном времени ветеринарные процессы. К нам приезжали компании — разработчики ПО, они показывали разные варианты, но ни одна программа не обеспечивала прослеживаемость продукции от вакцинации до выписки ВСД. Поэтому мы написали программу сами, назвали её «Ветэксперт». В 2014 году она начала внедряться в нескольких районах Ростовской области. Принцип её простой: чтобы подтвердить безопасность продукции, мы должны провести определённые процедуры и исследования; если процедуры выполнены, они проходят через учётную систему и бухгалтерию и за них должны быть выплачены деньги; если же процедура не выполнена, система не выплатит денег врачу и не выдаст справку на животных и продукцию, полученную от них, в том числе и ветеринарно-сопроводительный документ. Так обеспечивается прослеживаемость, которая является необходимым условием безопасности пищевых продуктов. И тут возникла парадоксальная ситуация: с одной стороны, мы снижаем цены на ветуслуги на 20%, но с другой стала увеличиваться финансовая нагрузка на предпринимателей и личные подсобные хозяйства. Причём в разы. Стали разбираться, и оказалось, что система начала требовать от врачей неукоснительного исполнения всех процедур, которые, если их делать, как положено, стоят существенных денег, но предприниматели и частные лица настолько привыкли к неисполнению этих процедур, что считают их надругательством: мол, мы работаем, стараемся, а вы нас обираете.
Алексей Ермаков, Сергей Середа и Сергей Карташов на открытии
Южно-Российского ветеринарного конгресса в 2014 году.
– Получается, что прежде ВСД выдавались формально?
– Об этом хорошо сказал в своей статье «О ближайшем будущем ветеринарной сертификации» заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов: «…Ветеринарная сертификация в традиционной системе (на бумаге) в России в значительной степени изжила себя. Это объективный процесс, так как методология её проведения безнадёжно отстала от развития современных технологий и развития общества… Финалом развития ситуации стало то, что все участники оборота понимают, что сертификат в значительной степени превратился в проформный документ…»
Я считаю, что это проблема не только Ростовской области, но и любого региона, в котором ветеринарная служба по причине распада её на маленькие организации не в состоянии выработать и применять единые стандарты работы и выполнять обязательные процедуры. ВСД — это единственный документ, который гарантирует безопасность, но в большинстве случаев он ничего не гарантирует.
Как с этим бороться? Только внедрением сквозной электронной системы. В противном случае возникает вопрос, и я его слышал много раз на рынках: для чего вообще нужна ветеринарная служба? Что с документом, что без, безопасность продукции абсолютно одинаковая, получается, что лучше реализовать её нелегально — затраты уменьшаются и повышается конкурентоспособность. Больше всего сопротивлялись новой системе выдачи ВСД мелкие рыбопроизводители, и при прежней системе они были правы: есть документ, нет документа — безопасность продукции от этого не зависит. Все были против нашей системы: предприниматели, специалисты госветслужбы, директора филиалов. Началась борьба. Предприниматели забросали жалобами все инстанции — от губернатора до президента. Руководство области решило, что мы должны снизить цены. Я напрасно убеждал, что снижение цен даже на 3-5% приведёт к тому, что ветслужба перестанет быть рентабельной, и главное — у нас не будет денег для дальнейшего развития.
– И в результате …
– Меня начали упрекать в том, что у нас работают доктора наук, мол, мы оторвались от жизни, что выросли расценки на услуги СББЖ (когда они, наоборот, снизились), что я уволил тех, кто отказывался внедрять систему. По совокупности этих факторов я пришёл к выводу, что в ближайшее время внедрить её нельзя. Не потому, что это невозможно, а потому, что нет всеобщего понимания её необходимости. Ситуация сложилась такая, что нельзя было поменять нелояльных мне и строящейся системе подчинённых, кроме того, от меня требовали уволить системообразующих руководителей, без которых я не могу работать. Обдумав всё, я решил уйти.
– Начнёт ли откатываться назад ветслужба Ростовской области после вашей отставки?
– Сейчас это уже невозможно, но я думаю, будут совершаться ошибки, которых можно было бы избежать. Если начнут снижать цены на услуги СББЖ, служба вернётся к тому, что мы начали исправлять, и процедуры не будут выполняться должным образом. Начнут продавать ВСД, не проверяя безопасность продуктов. Но зачем нужна ветслужба, если она не выполняет основных своих функций?
– Подведем итоги. За три года вы реформировали ветслужбу Ростовской области и внедрили электронную систему управления и выдачи ВСД, но она не везде заработала?
– Система была установлена в 20 районах, но и там работала частично. Но первую часть реформы — объединение и модернизацию госветслужбы — мы провели полностью. В результате служба стала работать лучше. Очевидно, что новый руководитель не вернётся к дискретности хотя бы потому, что нужно экономить средства. Кроме того, теперь есть полный контроль со стороны центрального аппарата, это упрощает управление. До этого, я считаю, ветслужба была неуправляемой. Однако если электронная система внедрена не будет, то, скорее всего, всё вернется к тотальной фальсификации процесса обеспечения ветеринарной безопасности продукции, от чего я в полной мере избавиться не успел.
Есть в некоторых регионах примеры хороших ветслужб, которые работают по старой модели, но происходит это лишь благодаря квалификации и большому авторитету их руководителей, там всё зависит от двух-трёх личностей. Но в управлении нужна система. А если завтра на месте сильного руководителя появится слизняк? Мы строили службу такой, чтобы она могла работать без нас.
– Вы участвовали в совещаниях глав ветеринарных служб различных регионов. Кто-нибудь обратился к вам за опытом, за программой «Ветэксперт»?
– Спрашивали очень многие, но приезжали только орловчане и украинцы. Какая-то область провела свою реорганизацию, но со временем всё вернулось на круги своя. Основная причина, как сказали, в том, что раньше начальники СББЖ несли персональную ответственность за всё, что они делают на своей территории, а когда объединились, сказали: это теперь не наша проблема. Здесь всё решается грамотным управлением. Если объединить станции, но не создать серьёзный управленческий аппарат, так и произойдёт. Создать аппарат до реформы очень сложно, потому что квалифицированные кадры требуют других зарплат. Не будет бухгалтер, способный обслуживать 2 500 человек, работать за 10 тысяч, в лучшем случае — за 50. Мы создали такой аппарат раньше, чем стали проводить реформу.
– А как относились федеральные органы власти к вашим реформам? И каково ваше отношение к системе «Меркурий»?
– Был у нас круглый стол по этому поводу. Я высказал свое мнение, что «Меркурий» не обеспечивает прослеживаемость продукции. Обеспечить прозрачность деятельности ветврачей одной системой почти в 90 регионах нереально. Если в Ростовской области их почти 3 тыс., то сколько по всей стране? С учётом того, что будет огромное количество ошибок, система просто начнёт давать неточную информацию. Кроме того, в систему будут влиты все ВСД, которые большей частью выдаются сейчас формально. Мы не получим никакого улучшения, кроме скорости передвижения документов. Всю нагрузку по обеспечению прослеживаемости документации сейчас берёт на себя именно федеральная система «Меркурий», а это, на мой взгляд, неправильно, ей не надо этого делать, всё равно она — в силу глобальности процесса — не справится, эту задачу должна выполнять региональная система. Мне говорили, зачем вы делаете региональную систему, если есть федеральная, сейчас её построят, и мы все будем в ней работать. Россельхознадзор предполагает, что отдельные ветврачи должны работать в системе напрямую. Это ошибка. На мой взгляд, должна быть следующая последовательность: сначала создаётся региональная система, она обеспечивает на своей территории полную прослеживаемость всех процессов, каждый из которых проходит через региональную учётную систему, свою бухгалтерию, и только затем документы региональной системы в готовом виде должны экспонироваться в федеральную систему. Я считаю, что это единственно верное решение по созданию национальной системы электронной ветеринарной сертификации, которая обеспечивает полную прослеживаемость продукции от поля до стола, а также национальную систему идентификации с полной паспортизацией как животных, так и процессов. Чиновники говорили, что готовы с нами работать, что операторы «Меркурия» могут создавать ворота для входа региональных систем. И Николай Власов меня услышал, насколько я знаю, но я не увидел ни восторга, ни особого интереса. Думаю, это нормальная реакция, ведь идей с мест поступает великое множество, и есть правило: ты идею высказал, теперь её реализуй, когда она у тебя будет работать, тогда предлагай. У меня просто не хватило желания биться в закрытую дверь. Дверь оказалась стеной — и я ушёл.
– Как вы относитесь к деятельности госветслужбы по лечению мелких домашних животных? Во многих регионах управления ветеринарии закупают для них оборудование, усиливают кадры, стараются повысить качество и эффективность их работы.
– У меня к этому вопросу подход простой: если СББЖ занимается коммерческой деятельностью, это должно приносить доход. Все затраты, в том числе на зарплату, коммунальные услуги, на приобретение препаратов и т.д., должны окупаться, тем более, что лечебная деятельность отвлекает управленческие силы СББЖ от их основных функций. Но при анализе выясняется, что даже самые лучшие госветклиники не имеют дохода, хорошо, если работают в ноль. Если покупать им оборудование, то их рентабельность снизится ещё больше. Существует достаточно много частных ветклиник, которые достойно справляются с лечением мелких домашних животных, поэтому нет острой необходимости заниматься этим государственной ветслужбе.
– Но тогда зачем нужны государственные ветклиники?
– Лечебную деятельность СББЖ никто не проверяет и никто не понимает, как они работают.
А на самом деле всё просто — они существуют для личного обогащения своих начальников, которые говорят главврачам: что хочешь, то и делай, а 40
(к примеру) тысяч ежемесячно положи на стол. Такие клиники существуют вне конкурентной среды. Ветврач получает зарплату, плюс подворовывает, у него получается в два раза выше доход, чем в коммерческой клинике. Захотел — отдохнул, захотел — принял пациента. Он не заинтересован в успехе ни своей работы, ни всей клиники, потому что она не закроется вследствие низкой рентабельности. Если бы это было коммерческое учреждение, то очень скоро разорилось. Есть госклиники, которым повезло с руководителем — он бессребреник, человек с высокими моральными качествами. Но это скорее исключение. Для того чтобы эти структуры нормально работали, к ним нужно применить всё ту же электронную систему управления бизнес-процессами. Но сейчас все государственные ветклиники приносят государству убыток, и я сократил бы структуры, которые не связаны с выполнением основных задач государственной ветеринарной службы.
– Это, наверное, правильно в отношении госклиник, которые работают в городах. Но в сельской местности только они могут лечить кошек и собак.
– На самом деле лучше бы они не лечили. В тех клиниках, которые я видел, животные выживают не благодаря, а вопреки лечению горе-специалистами. Если бы таких клиник не было, сельских животных начал бы лечить нормальный частный врач. В городе государственные клиники занимаются профанацией лечения, приносят вред и животным, и частным клиникам, и развитию ветеринарии мелких домашних животных как таковой. Но в городах достаточно коммерческих клиник, и у людей есть альтернатива. А в сельской местности госклиника просто не даёт развиваться ветеринарному бизнесу. Я считаю, что частная ветеринария могла бы развиваться на селе, но этого не происходит, потому что не развивается фермерское животноводство, а оно не развивается, потому что у нас отсутствует прослеживаемость государственной ветеринарной службы. Эту мысль я высказывал нашим руководителям, но её посчитали абсурдной.
– И всё же вы не закрыли ни одной государственной ветклиники в Ростовской области…
– А иначе сказали бы, что Карташов уничтожает их, чтобы они не мешали его бизнесу. Вступая в должность, я переписал все свои клиники на супругу и полностью отстранился от их управления, как и положено по закону, но опосредованно это моя собственность, и все об этом знают. Не будь этих клиник, правильнее было бы закрыть нерентабельные подразделения во всех СББЖ.
– Какие общие выводы вы сделали о системе государственной власти на региональном уровне? Насколько она хороша или плоха?
– Мы очень много говорим, причём хорошие, правильные слова о том, что всё делаем ради людей, ради светлого будущего. Чиновники постоянно докладывают о своих свершениях. Мне трудно судить о работе других органов власти, я в их работу не вникал. На поверхности у всех всё хорошо. Но на самом деле это не так. Есть объективная сложность — недостаток финансирования, и все на это жалуются. На мой взгляд, это не самая большая проблема. При той системе контроля за финансами, которая была в государственной ветеринарной службе Ростовской области, сколько бы денег ни влили в госветслужбу, они всё равно исчезли бы без какого-либо положительного результата. Назовите это как угодно — коррупцией, плохим управлением, злоупотреблением. Врач берёт 100 рублей и выписывает ВСД, не выполняя процедуры. Это коррупция и должностное преступление. И так происходит довольно часто, к этому все привыкли. Только единая сквозная электронная система обеспечивает безопасность сырья и продуктов и позволяет контролировать финансовые потоки в рамках всей службы.
Государственная ветеринарная служба была для меня рутинной работой с цифрами и с объективными данными, которые можно получить только от системы. На еженедельных заседаниях правительства области я не слышал ни одного плохого отчёта. Я не хотел таких отчётов от своей службы. Мне нужны были реальные цифры, только они позволяют принимать ответственные решения. А иначе как? На основании того, что сказал дядя Федя? Все отчёты, которые я получал, все письма на запросы с территорий, от различных СББЖ после проверки оказались или не точными, или противоречащими друг другу.
Чтобы оценить, насколько хорошо работает любая государственная служба, нужно рассмотреть три фактора. Первый — насколько она едина, второй — какова квалификация аппарата управления, и третий — созданы ли сквозные электронные системы учёта работы и финансов. При наличии всех трёх факторов служба будет работать на порядок лучше. Для органов власти и хозяйствующих субъектов такой подход должен быть стандартом. Если мы это сделаем везде, то станем великой страной.